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Centres de l’économie, de la recherche et de l’innovation, les villes suisses ont besoin de relations stables avec l’Union européenne et donc des nouveaux accords bilatéraux. Bruno Arrigoni, syndic de Chiasso, montre à l’exemple de sa ville que l’interconnexion avec l’Europe n’est pas un projet abstrait, mais une réalité quotidienne: emplois, axes de transport et espaces de vie se situent de part et d’autre de la frontière. Un regard sur d’autres centres économiques dynamiques et ouverts du pays, qu’il s’agisse du tourisme à Zurich ou de l’industrie horlogère à Bienne, montre également que les villes et agglomérations suisses ont besoin de la poursuite de la voie bilatérale. Il est juste et important que le corps électoral puisse se prononcer sur ce paquet d’accords. Existe-t-il en revanche une base juridique pour exiger la majorité des cantons? Martin Dumermuth, professeur de droit à l’Université de Berne, répond à cette question.
Chiasso est en Europe
Bruno Arrigoni (PLR) est syndic de Chiasso et membre du comité de l’Union des villes suisses.
Pour une ville frontalière comme Chiasso, l’interconnexion avec l’Europe n’est pas un projet abstrait, mais une réalité quotidienne. Les emplois, les axes de transport et les espaces de vie de notre région urbaine transnationale, que nous formons avec Côme, se situent de part et d’autre de la frontière. On voit ici directement ce qui constitue depuis longtemps la réalité de nos villes et de leur population: une étroite imbrication avec nos régions voisines et l’ensemble de l’Union européenne, au bénéfice des deux parties.
Du point de vue des villes et des agglomérations, les Bilatérales III sont donc essentielles. Elles garantissent en effet des conditionscadres fiables aux centres économiques, de recherche et d’innovation de la Suisse. Le nouveau paquet stabilise la voie bilatérale éprouvée, notamment la libre circulation des personnes et l’accès au marché intérieur, et l’étend à l’électricité, à la santé et à la sécurité alimentaire. S’y ajoute l’accès garanti aux programmes européens de recherche et d’innovation. Les Bilatérales III sont importantes pour que la Suisse urbaine reste attractive et innovante à long terme.
Les Bilatérales III offrent en outre des instruments plus efficaces qu’un plafond rigide: l’immigration en provenance de l’UE reste orientée vers le marché du travail et est encadrée par la protection des salaires et une clause de sauvegarde. Le Tessin montre à quel point l’immigration doit être pilotée de manière nuancée: quelque 79 000 frontalières et frontaliers y soutiennent les hôpitaux, les soins et les arts et métiers, alors que la pression sur les salaires est bien réelle.
En cas de rejet des Bilatérales III, l’accès au marché intérieur de l’UE et à ses 450 millions de consommatrices et consommateurs, essentiel pour notre économie, deviendrait incertain. Or, pour les entreprises, les institutions de recherche et les villes, la sécurité de planification est un facteur d’attractivité important. La question n’est pas de savoir si la Suisse veut collaborer avec l’Europe, mais à quelles conditions. La voie bilatérale a fait ses preuves en tant que solution pragmatique. Nous devrions la consolider et la développer.
Les Bilatérales III revêtent une grande importance sur le plan institutionnel. Il n’en découle pas pour autant qu’elles doivent être soumises à d’autres règles que des accords comparables. Les traités internationaux contenant des dispositions importantes fixant des règles de droit sont sujets au référendum facultatif. La Constitution n’exige toutefois pas la majorité des cantons pour ces traités. C’est ainsi que le corps électoral a approuvé les Bilatérales I ainsi que Schengen/Dublin, chaque fois à la majorité du peuple. La majorité des cantons est un pilier de notre fédéralisme, mais elle déroge au principe « une personne, une voix ». Son application doit donc reposer sur la Constitution et non relever d’une appréciation au cas par cas. Du point de vue d’une ville tessinoise, on constate en outre qu’elle protège les petits cantons, et non les minorités. Dans les cas où la majorité du peuple et la majorité des cantons ont divergé, ce sont, outre la Suisse urbaine, la Suisse romande, le Tessin, les jeunes et les femmes qui ont été perdants.
Nos centres économiques suisses ont besoin de l’Europe
Centres économiques dynamiques et ouverts, les villes et agglomérations suisses sont étroitement liées à l’Europe. Un regard sur les régions économiques les plus fortes montre pourquoi la poursuite de la voie bilatérale avec l’UE est la condition même de ce succès.
Rares sont les classements mondiaux sans villes suisses dans le top 5. Celles-ci se distinguent non seulement par une qualité de l’habitat élevée, leur propreté, leur sécurité et une offre culturelle attrayante, mais génèrent aussi, en tant que sites d’implantation de nombreuses entreprises et start-up, l’essentiel de la prospérité suisse. Le succès de la Suisse urbaine repose sur une étroite imbrication entre innovation, échanges et ouverture. Les Bilatérales III conclues avec l’Union européenne garantissent la sécurité de planification, consolident la libre circulation des personnes et assurent à la Suisse l’accès au marché intérieur de l’UE. Petit pays, la Suisse et son économie dépendent de cet accès sans entraves aux ressources et aux capacités. Un regard sur des régions économiques urbaines fortes de Suisse montre ce que cela signifie très concrètement.
«En tant qu’entrepreneur dans l’industrie des machines et politicien de milice, je défends des marchés ouverts, le libre-échange et une collaboration fiable avec l’Europe et l’UE, d’égal à égal entre partenaires souverains, dans le respect de l’indépendance, de la démocratie directe et de l’autodétermination de la Suisse.»
Adrian Bangerter, maire de Wallisellen (UDC)
Zurich, ville-monde au service de toute la Suisse
Centre de la plus grande région économique du pays, la ville de Zurich génère chaque année un produit intérieur brut de 91 milliards de francs. Cela représente plus de 10 pour cent de la performance économique de l’ensemble de la Suisse. Ce résultat n’est pas seulement le fait des banques, des assurances et de l’informatique: l’économie zurichoise s’appuie sur tout l’éventail des secteurs secondaire et tertiaire. Le tourisme en est un exemple. Lui aussi est en plein essor, surtout grâce à la main-d’œuvre et à la clientèle européennes: en 2025, plus de 340’000 personnes sont venues des seuls quatre pays voisins membres de l’UE. Avec les 760’000 personnes venues de Suisse, cela fait bien plus d’un million. En ces temps d’incertitude mondiale, la clientèle européenne et suisse gagne en importance; le tourisme urbain crée des emplois et génère de la valeur ajoutée pour l’hôtellerie, les restaurants, cafés et bars, la culture ainsi que pour de nombreuses entreprises sous-traitantes et les arts et métiers. Il ne faut pas non plus sous-estimer l’image positive de la ville que les visiteuses et visiteurs emportent chez eux, contribuant ainsi à leur tour à la promotion de la place.
«Zurich est forte lorsqu’elle est connectée au monde. La proximité avec l’Europe réunit savoirs, idées et personnes. Ces échanges rendent notre ville diverse, vivante et innovante, et renforcent toute la Suisse.»
Raphael Golta, maire de Zurich (PS)
Les frontières ouvrent de nouvelles perspectives
L’importance de l’interconnexion et de l’ouverture pour l’ensemble de l’économie suisse se manifeste clairement à Bâle et dans l’arc lémanique. Ces deux régions urbaines prospèrent grâce à une bonne collaboration transfrontalière. L’aéroport de Bâle, par exemple, se trouve sur territoire français et assure la desserte internationale de la ville du coude du Rhin. Inauguré en 2022, le Léman Express, avec ses quelque 60’000 passagères et passagers par jour, est pour sa part un grand succès pour le développement économique de Genève et de la ville française voisine d’Annemasse. Au Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV) à Lausanne, l’un des principaux hôpitaux de Suisse, de nombreuses infirmières et de nombreux infirmiers ainsi que des médecins viennent de la France voisine; certaines personnes font même la navette en bateau depuis Évian.
Innovation, prospérité et autonomie grâce à des relations stables et à l’accès à la main-d’œuvre qualifiée: c’est aussi ce qu’incarne la ville de Bienne, dans l’Espace Mittelland, avec sa forte tradition de mécanique de précision. Grâce à elle, l’industrie horlogère suisse reste leader mondial, avec un volume d’exportations de plus de 25 milliards de francs.
«Pour nous, l’Europe fait partie du quotidien: rien que pour aller travailler, plus de 35’000 personnes venant d’Allemagne et de France franchissent chaque jour la frontière pour se rendre à Bâle.»
Conradin Cramer, président du gouvernement de Bâle-Ville (PLD)
Les villes savent très bien que le succès de notre pays n’est pas seulement dû à nous-mêmes et à notre créativité, mais aussi à notre situation géographique au cœur de l’Europe et, plus encore, à l’étroite et fiable imbrication économique avec nos régions et pays voisins. Les Bilatérales III nous permettent de poursuivre sur cette voie du succès qui a fait ses preuves.
«À Bienne, nous le savons: notre industrie a besoin de marchés ouverts et de relations fiables avec l’Europe. Cela garantit des emplois et ouvre des perspectives à la population.»
Glenda Gonzalez Bassi, maire de Bienne (PS)
Aucune base juridique pour exiger la majorité des cantons sur les Bilatérales III
Dans le débat sur les Bilatérales III, une question occupe le devant de la scène: leur approbation doit-elle être soumise au référendum facultatif ou au référendum obligatoire, qui requiert l’accord du peuple et des cantons? On oublie souvent qu’il y a près de 50 ans, le Parlement, le peuple et les cantons ont adopté des règles claires, qui s’appliquent aujourd’hui encore et laissent peu de marge à l’appréciation politique.
Martin Dumermuth est professeur à l’Université de Berne et avocat à Berne. Il a dirigé l’Office fédéral de la communication (OFCOM) et l’Office fédéral de la justice (OFJ).
La démocratie directe et le fédéralisme sont deux piliers du système politique suisse. En compensant la perte de souveraineté des cantons, la majorité des cantons a facilité la création de l’État fédéral. Elle fait partie du compromis fédéraliste, mais déroge au principe démocratique de «one person, one vote» en accordant aux voix un poids différent selon le canton. Comme exception à l’égalité du droit de vote, qui elle-même est garantie par les droits fondamentaux, la majorité des cantons requiert à la fois une justification particulière et une base constitutionnelle claire.
L’approbation de traités internationaux ayant été soumise à deux reprises au référendum obligatoire sans base constitutionnelle explicite (adhésion à la Société des Nations en 1920 et accord de libre-échange avec la CEE en 1972), le Parlement a décidé en 1976 de réorganiser le référendum en matière de traités internationaux. Il a introduit le référendum obligatoire en matière de traités internationaux, tout en le limitant à deux cas précis: l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales. D’autres critères, comme la portée politique d’un accord, ont été écartés en raison de leur imprécision. Lors de la procédure d’élimination des divergences, la variante favorisée par le Conseil national, selon laquelle les traités «entraînant des modifications ou des compléments importants de la Constitution fédérale» devaient être soumis au référendum obligatoire, a en outre été expressément rejetée. En cas de contradiction entre un traité international et la Constitution, les dispositions constitutionnelles concernées devaient être modifiées séparément. Cette réglementation restrictive a été acceptée par le peuple et les cantons en 1977 et fait foi aujourd’hui encore.
Malgré cette décision claire, l’adhésion à l’EEE a de nouveau été soumise au référendum obligatoire en 1992. Comme la Constitution était modifiée en même temps en ce qui concerne la procédure référendaire applicable aux lois de mise en œuvre, un référendum obligatoire était toutefois de toute façon nécessaire.
Contrairement à la réglementation constitutionnelle claire, on affirme parfois qu’il existerait un référendum dit «sui generis», que le Parlement pourrait, voire devrait, ordonner à certaines conditions. C’est surtout le Conseil fédéral qui a évoqué cette possibilité à plusieurs reprises dans différents rapports. Le Parlement a au contraire défendu un autre avis à maintes reprises et a en outre rejeté trois propositions visant à compléter la Constitution par une disposition en ce sens. Les voix favorables à cette idée restent régulièrement sans réponse à la question de la base juridique.
Invoquer le droit coutumier n’est guère plus utile. Celui-ci suppose une pratique durable et uniforme ainsi qu’une conviction juridique commune. Ces deux conditions font défaut: les trois précédents, de nature différente, ne suffisent pas à établir une pratique bien ancrée. Par ses prises de position et ses décisions contraires, le Parlement a en outre clairement montré qu’il n’existe pas de conviction juridique commune. Enfin, la réglementation constitutionnelle exhaustive ne laisse aucune place à un tel droit coutumier.
Il n’y a donc pas de place pour un référendum «sui generis». Le Parlement ne peut pas, sans base juridique et selon sa propre appréciation politique, soumettre d’autres traités internationaux à la majorité des cantons. Sinon, l’égalité du droit de vote de millions d’électrices et d’électeurs deviendrait une variable d’ajustement politique. La majorité des cantons pourrait être utilisée de manière ciblée pour influencer les résultats des votations.
La Commission des institutions politiques du Conseil des États a maintenant proposé une deuxième voie: l’approbation ne se ferait pas selon la procédure prévue par la Constitution, mais par une disposition transitoire de la Constitution qui à son tour déclencherait le référendum obligatoire. Il s’agit en fin de compte d’un référendum «sui generis» déguisé. Le Parlement ne peut pas passer outre la procédure d’approbation et la répartition des compétences prescrites par la Constitution en habillant l’approbation d’un traité international en disposition transitoire. Toute dérogation requiert une modification préalable des règles de compétence et de procédure concernées. Certes, l’accord de libre-échange avec la CEE a lui aussi été approuvé en 1972 par voie de révision constitutionnelle. Le Parlement n’avait toutefois suivi le Conseil fédéral qu’à contrecœur et avait expressément exclu tout effet de précédent. Lors de la réorganisation ultérieure du référendum en matière de traités internationaux, cette manière de procéder a été délibérément exclue pour l’avenir. Cela reste valable encore aujourd’hui.
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