Hilfe und Betreuung im Alter werden auf allen politischen Ebenen breit diskutiert. Zum einen steigt der Problemdruck: Die Bevölkerungsszenarien des Bundesamts für Statistik BFS rechnen mit einer Verdoppelung des Anteils an Personen über 80 Jahren in der Schweiz von 5,4 auf 10,6 Prozent bis ins Jahr 2050[1]. Zudem wird ein zunehmender Anteil dieser Personen keine Angehörigen haben oder keine, die nahe genug wohnen, um Hilfe und Betreuung zu übernehmen. Zum anderen gibt es offene Fragen in Bezug auf den Zugang zu Hilfs- und Betreuungsleistungen sowie deren Finanzierung, die angesichts der prognostizierten Entwicklung immer stärker an Bedeutung gewinnen.

Auf Bundesebene wird in Zusammenhang mit der Motion «Ergänzungsleistungen für betreutes Wohnen» erstmals zu Betreuung im Alter legiferiert. Die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und -direktoren (SODK) hat ihrerseits eine «Vision für das selbstbestimmte Wohnen von betagten Menschen und Menschen mit Behinderungen» verabschiedet.

Auch auf der Ebene der Städte werden Lösungen gesucht, um betagte Menschen darin zu unterstützen, möglichst lange ein möglichst selbstbestimmtes Leben zu führen und an der Gesellschaft teilhaben zu können. Damit die Städte gute Lösungen finden können, müssen jedoch auch die Rahmenbedingungen auf Bundes- und Kantonsebene stimmen. Das vorliegende Papier zeigt deshalb auf, wie gute Hilfe und Betreuung im Alter aus Sicht der Städte aussehen sollte und welche Handlungsfelder zentral sind, um diese in den Städten sicherstellen zu können.

Hochbetagte Menschen in den Schweizer Städten

Fast 20 Prozent der städtischen Wohnbevölkerung sind älter als 65 Jahre, rund sechs Prozent sind über 80 Jahre alt. Es zeigen sich jedoch beträchtliche Unterschiede zwischen den einzelnen Städten. So waren beispielsweise in der Stadt Zürich 2019 rund 15 Prozent der Bevölkerung 65 Jahre oder älter, in Lugano dagegen 22 Prozent. Der Anteil der Personen über 80 Jahre in den Städten weicht nur geringfügig vom gesamtschweizerischen Durchschnitt ab. Deshalb ist davon auszugehen, dass in vielen Städten auch die prognostizierte Verdoppelung der Altersgruppe der über 80-Jährigen bis 2050 eintreffen wird.

Die meisten älteren Menschen leben heute in einem eigenen Haushalt, die meisten in einem 1- oder 2-Personenhaushalt. Selbst von den über 90-Jährigen wohnt nur eine Minderheit in Alters- und Pflegeheimen (42% der Frauen und 26% der Männer). Rund 60% der über 80-Jährigen bezeichnen ihre eigene Gesundheit mindestens als gut. Allerdings gibt es grosse soziale Unterschiede. Wohlhabende und gut ausgebildete profitieren häufiger und länger von einem gesunden Rentenalter als einkommensschwache und bildungsferne Menschen. Diese Fakten sind wichtig, wenn über Lösungen zur Sicherstellung einer bedarfsgerechten Unterstützung und Betreuung im Alter nachgedacht wird.

Definition und Nutzen guter Hilfe und Betreuung im Alter aus städtischer Sicht

Hilfe und Betreuung setzen dort ein, wo die Verletzlichkeit und die Fragilität eines älteren Menschen den selbstbestimmten Alltag erschweren oder verunmöglichen. Gute Hilfe und Betreuung ermöglichen den Menschen mittels punktueller oder umfassender Unterstützung eine möglichst selbstbestimmte Lebensführung und die soziale Teilhabe. Hilfs- und Betreuungsleistungen umfassen folgendes:

• Hilfe im Alltag: Dazu gehören administrative Hilfen (Rechnungen, Steuererklärungen), hauswirtschaftliche Dienste (Putzen, Waschen, Mahlzeitendienste u. Ä), Fahrdienste etc.
• Betreuung und Begleitung: Sei es beim Einkaufen und bei Arztbesuchen oder sei es soziale Betreuung und Begleitung. Dazu gehört auch die Förderung sozialer Kontakte.

Von Hilfs- und Betreuungsleistungen abzugrenzen sind Pflegeleistungen im Sinne einer Grund- und Behandlungspflege (z.B. Waschen/Duschen, medizinische Pflege), die über die Krankenversicherung abgerechnet werden können. Allerdings sind die Hilfs-, Betreuungs- und Pflegebedürftigkeit Phasen, die in der Regel aufeinander folgen, aber auch ineinanderfliessen und nicht immer voneinander abgegrenzt werden können.

Die Rolle der öffentlichen Hand in Bezug auf die Organisation der Betreuung im Alter wird wichtiger, wenn mehr Menschen ein hohes Alter erreichen und gleichzeitig die Zahl und Verfügbarkeit der Angehörigen abnimmt, weil diese nicht mehr in der Nähe wohnen und die Erwerbstätigkeit bei den Frauen zunimmt. Zudem ist es im Interesse der Städte, dass Hilfs- und Betreuungsangebote auch dort komplementär eingesetzt werden, wo Angehörige Betreuung übernehmen, damit diese nicht überlastet werden und eine gute Vereinbarkeit von Beruf und Hilfe/Betreuung gewährleistet ist. Sind betreuende Angehörige gezwungen ihr Pensum zu reduzieren oder gänzlich aus dem Arbeitsmarkt auszusteigen, droht ein längerfristiger Ausschluss aus dem Arbeitsmarkt, eine schlechtere Altersvorsorge und Altersarmut, was wiederum auf die Städte zurückfällt. Eine gute Versorgung mit Hilfe und Betreuung im Alter stärkt ausserdem generell den sozialen Zusammenhalt in der Stadt und erhöht die Lebensqualität der älteren Menschen und ihrer Angehörigen.

Schliesslich ist es für die Städte, die innerhalb ihrer Kantone Restfinanzierung übernehmen, auch ein zentrales Anliegen, dass Personen, die ausschliesslich Hilfs- und Betreuungsleistungen brauchen oder nur ein geringes Ausmass an Pflegeleistungen, Zugang zu Hilfs- und Betreuungsleistungen haben und dadurch länger zu Hause wohnen bleiben können. Denn es ist für diese Städte teurer, wenn Personen in Alters- und Pflegeheime eintreten, die eigentlich mit der entsprechenden Unterstützung gut noch zu Hause leben könnten.

Aufgrund dieser Ausführungen ist es nicht nur im Interesse der älteren Personen, sondern auch im Interesse der Städte, älteren Menschen unabhängig von ihrer sozioökonomischen Situation möglichst lange ein möglichst selbstbestimmtes Wohnen und Leben zu ermöglichen.

Zentrale Handlungsfelder zur Sicherstellung von Hilfe und Betreuung für die ältere Bevölkerung in den Städten

Bedarfsgerechtes Angebot sicherstellen: Damit die Hilfs- und Betreuungsleistungen in den Städten bedarfsgerecht zur Verfügung stehen, braucht es eine breite Palette an Angeboten (aufsuchende Angebote, Beratung, Hilfe im Bereich der Haushaltsführung, Angebote zur Verbesserung der sozialen Teilhabe etc.). Diese können von unterschiedlichen Akteurinnen und Akteuren erbracht werden. Je nach Kanton ist die kommunale Ebene umfassend für die Sicherstellung des Angebots zuständig oder nur punktuell. Die Städte schliessen Angebotslücken, indem sie Angebote bereitstellen, Leistungsverträge mit privaten Akteuren abschliessen und das Freiwilligenengagement fördern.

Zugang gewährleisten: Ab wann ein Mensch Hilfs- und Betreuungsleistungen braucht, lässt sich nicht am biologischen Alter festmachen. Zudem ist es für die betroffenen Menschen häufig schwierig, sich selber Zugang zu benötigten Betreuungsleistungen zu verschaffen. Die Gründe dafür sind vielfältig: Einige erkennen ihren Bedarf nicht oder getrauen sich nicht, diesen zu äussern, andere wollen nicht um Hilfe bitten oder kennen die Angebote nicht, sind überfordert mit der Organisation oder können sich die Angebote finanziell nicht leisten. Die Leute zu erreichen und niederschwellige Zugänge zu schaffen ist eine der grossen Herausforderungen der Städte. Sie haben dazu unterschiedliche Instrumente entwickelt, von Informationsangeboten, über die aufsuchende Altersarbeit, zu Bedarfsabklärungsinstrumenten bis zur finanziellen Unterstützung.

Vernetzung und Koordination der Angebote: Die unterschiedlichen Betreuungsleistungen werden von verschiedenen Akteurinnen und Akteuren wahrgenommen: Angehörige, Freiwillige, Professionelle aus dem privaten und öffentlichen Sektor. Dieser Mix ist sinnvoll, da sehr unterschiedliche Kompetenzen und ein unterschiedlicher Professionalisierungsgrad notwendig sind. Die Städte fördern die Koordination und Vernetzung der Akteure und Angebote untereinander Diese Koordination wird zukünftig noch an Bedeutung gewinnen, wenn mehr Menschen im hohen Alter in Privathaushalten wohnen und sich das Konzept der Caring Communities noch stärker verbreitet. Nicht zuletzt geht es auch darum, Lücken zu erkennen und zu schliessen.

Finanzierung: Hilfs- und Betreuungsleistungen zuhause gehen heute vollständig zulasten der Betroffenen. Wer sich das nicht leisten kann, muss in ein Alters- oder Pflegeheim eintreten, wo die Betreuungsleistungen von der Ergänzungsleistungen (EL) zur AHV übernommen werden. Diese Ungleichbehandlung ist unverständlich. Eine von der Wohnform unabhängige Finanzierung wäre sowohl aus Sicht der betroffenen Person als auch jener der öffentlichen Hand zielführender. Verschiedene Städte entrichten deshalb selber finanzielle Zuschüsse an Personen mit Hilfs- und Betreuungsbedarf in Privathaushalten oder in intermediären Strukturen.

Anliegen und Überlegungen der Städte für eine gute Zusammenarbeit aller drei Staatsebenen in der Sicherstellung und Finanzierung der Betreuung im Alter

Allgemeine Voraussetzungen

Damit Unterstützungs- und Betreuungsleistungen bedarfsgerecht zur Verfügung stehen und für die Betroffenen zugänglich und finanzierbar sind, braucht es alle drei Staatsebenen. Folgende Voraussetzungen müssen aus Sicht der Städte erfüllt sein, damit die Angebots- und Finanzierungslücken im Bereich der Unterstützung und Betreuung geschlossen werden können:

• Auf allen drei Staatsebenen herrscht ein Verständnis hinsichtlich der gemeinsamen Verantwortung dafür, dass nicht nur die Pflege, sondern auch die Hilfe und Betreuung im Alter sicherzustellen ist (Verbundaufgabe).
• Die Zuständigkeiten zwischen den drei Staatsebenen im Bereich der Bedarfserhebung, der individuellen Bedarfsabklärung, der Bereitstellung der Leistungen sowie der Koordination/Vernetzung und der Finanzierung sind geklärt und gesetzlich festgehalten. Die städtische Ebene engagiert sich dabei vor allem im Bereich der individuellen Bedarfsabklärung, der Schaffung von Zugängen und der Vernetzung der Angebote und Akteure. Die Sicherstellung des Angebots und die Aufsicht ist Sache der Kantone, kann von diesen aber je nach innerkantonaler Aufgabenteilung an die kommunale Ebene delegiert werden. Die Definition des Leistungsniveaus, die Entwicklung eines einheitlichen Bedarfsabklärungsinstruments und die Finanzierungsverantwortung liegen primär bei Bund und Kantonen.
• Der Bund schafft den notwendigen gesetzlichen Rahmen und die Kantone die gesetzlichen Grundlagen für eine umfassende Alterspolitik, die auch Hilfe und Betreuung im Alter sicherstellen.
• Die Kantone erarbeiten gemeinsam Empfehlungen, welche Leistungen innerhalb eines Kantons flächendeckend angeboten und finanziert werden sollten und welche minimalen Qualitätsstandards erforderlich sind. Die Qualitätsanforderungen dürfen dabei nicht zu einer Verteuerung der Leistungen für die Beziehenden führen.
• Der Bund prüft in einer Studie, welche städtischen und kantonalen Lösungsansätze und Modelle bereits bestehen und inwiefern diese als Good Practice Beispiele übertragbar sind. Er prüft, wie diese von der Bundesebene gefördert werden könnten.
• Pflege und Betreuung lassen sich in der Praxis nicht immer klar abgrenzen. Im Rahmen der Umsetzung der Pflegeinitiative ist deshalb nicht nur das Verhältnis von Anzahl Pflegepersonen pro Patientin/Patient in Institutionen zu erhöhen, sondern auch Pflegende in der ambulanten Pflege müssen mehr Zeit für ihre Patientinnen und Patienten haben. Damit würden nicht nur die Arbeitsbedingungen für Pflegepersonen verbessert, sondern auch die Situation in der Betreuung entlastet. Das wäre sowohl im Interesse der auf Pflege angewiesenen Personen wie auch der Städte.

Anforderungen aus städtischer Sicht an Finanzierungsmodelle

• Die Finanzierung von Betreuungsleistungen muss unabhängig von der Wohnform gewährleistet sein, das heisst sowohl im Privathaushalt als auch im betreuten Wohnen (intermediäre Strukturen, Wohnen mit Dienstleistungen) und im Heim.
• Die Finanzierung von flächendeckenden Angeboten im Bereich der Hilfe und Betreuung ist primär Aufgabe von Bund und Kantonen. Die kommunale Ebene kommt als Mitfinanziererin zum Zug, in jenen Kantonen, wo sie dies schon heute ist (EL und Restfinanzierung[). Ansonsten soll die kommunale Ebene ihre Mittel für aufsuchende Angebote und Koordinationsaufgaben einsetzen können.
• Betreuungsleistungen sollen bedarfsgerecht abgegolten werden. Es haben nur Personen Anspruch auf finanzielle Unterstützung durch die öffentliche Hand, die notwendige Betreuungsleistungen aus eigenen Mitteln nicht finanzieren können (Bedarfsprinzip).
• Finanzielle Beiträge sollten nach Möglichkeit zweckgebunden sein. Das heisst, es werden nur Leistungen bezahlt, die auch in Anspruch genommen werden. Erfahrungen aus den Städten zeigen, dass finanzielle Beiträge ansonsten häufig auf das Sparkonto gelegt werden. Gleichzeitig muss der Administrationsaufwand vertretbar sein. Eine Möglichkeit dazu bietet die Pauschalierung mittels Stundenkontingent anstelle einer finanziellen Pauschale.
• Anschubfinanzierungen der Bundesebene haben sich beispielsweise im Bereich der frühen Kindheit bewährt und es ist zu prüfen, ob sie auch im Bereich der Hilfe und Betreuung eingesetzt werden könnten, um die notwendigen Instrumente zu entwickeln und Strukturen aufzubauen.
• Die Finanzierung der Hilfe und Betreuung kann nicht über ein einzelnes bestehendes Leistungssystem gelöst werden, weil diese auf eine bestimmte Zielgruppe ausgerichtet sind. Längerfristig sind deshalb auch neue Instrumente und Finanzierungsmodelle zu diskutieren. Die Anpassung bestehender Systeme wie der EL zur AHV können aber einen wichtigen und unmittelbaren Beitrag leisten zur Verminderung des Problems.

Zusammen können Bund, Kantone und Gemeinden die notwendigen Rahmenbedingungen schaffen, um der älteren Bevölkerung bedarfsgerechte, zugängliche und finanzierbare Hilfs- und Betreuungsleistungen anzubieten. Die Städte spielen jetzt schon eine wesentliche Rolle bei der Sicherstellung solcher Angebote und, wie die nachfolgenden Beispiele zeigen, haben viele Städte angefangen eigene Lösungsansätze zu entwickeln. Gerne bringt die städtische Ebene ihre Expertise und Erfahrung ein, wenn es darum geht, die gesellschaftlichen Herausforderungen in Zusammenhang mit der Hilfe und Betreuung im Alter auf interkantonaler und nationaler Ebene anzugehen.

Viele Städte suchen Lösungen, um Hilfe und Betreuung im Alter sicherzustellen. Im Folgenden werden nur einige Beispiele aufgezeigt von innovativen Ansätzen aus Städten. Diese bilden auch nicht das ganze Massnahmenpaket einer Stadt ab, sondern pflücken jeweils Projekte mit Modellcharakter heraus.

Betreuungsgutsprachen in der Stadt Bern: In einem dreijährigen Pilotprojekt prüft die Stadt Bern seit 2019 Betreuungsgutsprachen für Personen im Pensionsalter, die daheim Wohnen und finanziell in einer schwierigen Situation sind. Unterstützt werden vor allem Leistungen im Bereich der Hilfe und in geringerem Ausmass auch Betreuung. Anrecht hat, wer ein Jahreseinkommen unter 32'000 (Einzelperson) resp. 48'000 Franken (Paarhaushalt) hat und ein Vermögen unter 37'500 resp. 60'000 Franken. Dadurch können nicht nur EL-Beziehende, sondern auch Personen mit einem leicht höheren Einkommen bzw. Vermögen Betreuungsgutsprachen beziehen. Es werden maximal 500 Franken pro Monat resp. 6'000 Franken pro Jahr vergütet. Die Bedarfsabklärung wird von Pro Senectute gemacht. Die Leistungsbeziehenden entscheiden selbst, welche Leistung sie in Anspruch nehmen. Die ersten Erfahrungen zeigen, dass die Finanzierung alleine nicht reicht, sondern dass die Personen Unterstützung brauchen bei der Organisation der Dienstleistungen, was in Bern die Pro Senectute übernimmt. Die Gutsprachen werden oft nicht ausgeschöpft, obwohl der von Pro Senectute festgestellte Bedarf bei vielen sogar höher wäre als die 500 Franken[1]. Die Evaluation des Pilotprojektes findet im Mai 2022 mit dem Schlussbericht der Berner Fachhochschule seinen Abschluss. Anschliessend entscheidet die Exekutive und Legislative der Stadt Bern über ein allfälliges Regelangebot per 2023.

Vicino und Gutscheine für selbstbestimmtes Wohnen in Luzern: Vicino Luzern wurde ursprünglich von der Spitex zusammen mit einer Baugenossenschaft initiiert, um Wohnen mit Dienstleistungen im Quartier für ältere Menschen zu ermöglichen. Die Stadt Luzern hat das Projekt von Anfang an mitfinanziert. Heute ist Vicino Luzern in drei Quartieren/Stadtteilen tätig und im Vorstand sind verschiedene Leistungserbringer vertreten. Vicino Luzern vernetzt einerseits die Akteurinnen und Akteure und ist in der Quartierarbeit für ältere Menschen tätig («Caring Comunity», soziokulturelles Angebot), übernimmt andererseits aber auch bestimmte Aufgaben im Betreuungsbereich. So bietet das (nicht subventionierte) Angebot «Vicino Casa» den älteren Menschen eine 24h-Hotline, Beratung und Hilfe bei der Organisation notwendiger Unterstützungsleistungen. Das Angebot kostet für die Betroffenen 60 Franken im Monat, wobei einzelne Wohnbaugenossenschaften Kostenanteile übernehmen und bei EL-Beziehenden wird der Betrag in der Regel von der EL übernommen

Daneben unterstützt die Anlaufstelle für Altersfragen der Stadt Luzern ältere Menschen, indem sie berät, Kontakte vermittelt, bei der Suche nach Lösungen hilft und auch einzelfallbezogene «Gutscheine» bzw. subsidiäre Kostengutsprachen gewähren kann. In der Regel können Mittel bis 3'000 Franken pro Jahr und Person gewährt werden, in begründeten Fällen kann es aber auch mehr sein. Es existiert bewusst kein fixer Leistungskatalog, weil das Wirkungsziel, dass Menschen länger zu Hause leben können, im Vordergrund steht. Entsprechend vielfältig können die Leistungen sein. Zugang haben Personen mit EL für Leistungen, die von der EL nicht übernommen werden, Personen knapp ausserhalb der EL und pflegende Angehörige. Die Anlaufstelle ist zentral bei der Stadtverwaltung angesiedelt, macht aber auch Hausbesuche. Um im Sinne der Prävention auch Personen zu erreichen, welche noch keine Hilfe in Anspruch nehmen, werden jährlich mehrere Versände an ganze Jahrgänge mit Informationen zur Anlaufstelle und mit einem Selbsteinschätzungsfragebogen durchgeführt. Aufgrund dieser Rückmeldungen entstehen präventive Beratungskontakte, bevor ein akuter Handlungsbedarf entsteht.

Mobile Altersarbeit in Aarau: Die aufsuchende Altersarbeit wird in der Pilotphase von 2020 bis 2024 in zwei Quartieren eingeführt. Dabei ist eine Sozialarbeiterin an einzelnen Tagen vor Ort im Quartier und berät und unterstützt ältere Menschen bei Bedarf bei der Suche nach Angeboten und Hilfeleistungen. Das Projekt zielt darauf ab, die Bedürfnisse der Seniorinnen und Senioren besser zu kennen und den Informationstransfer von der Stadtverwaltung zur Bevölkerung zu verbessern. Zudem soll die Vernetzung der Akteure und die Erreichbarkeit von vulnerablen Personen gefördert werden.

Siedlungs- und Wohnassistenz in Horgen: Die Siedlungs- und Wohnassistenz ist seit 2013 ständige Aufgabe der Stadt. Drei sogenannte Siedlungs- und Wohnassistentinnen sind vor Ort in den Quartieren und beraten und unterstützen ältere Personen und ihre Angehörigen. In erster Linie wird dabei Hilfe aus dem Umfeld – Nachbarn, Freiwillige – nutzbar gemacht, bei Bedarf aber auch professionelle Unterstützung vermittelt. Zudem ist die Siedlungs- und Wohnassistenz Ansprechpartner für Nachbarn, Liegenschaftsverwaltungen und Organisationen vor Ort.

Aufbau von Caring Communities – sorgenden Gemeinschaften in Köniz und in Suhr: Niederschwellige Unterstützungs- und Betreuungsangebote sind zwar vorhanden, jedoch in ungenügendem Ausmass und wenig strukturiert. Um Lücken zu schliessen, vernetzen und koordinieren Städte quartierbezogen die formellen und informellen Angebote. Weiter stellen sie z.B. Infrastrukturen oder Know-how zur Verfügung. Mit der Gewinnung und Begleitung von Freiwilligen wird niederschwellige Alltagsunterstützung organisiert. Gemeinsam sorgen die beteiligten Akteure dafür, dass alle Menschen im Quartier gleichberechtigt und mit der nötigen Unterstützung am gesellschaftlichen Leben teilhaben können. Ältere Menschen können länger zuhause bleiben. In Köniz und Suhr, als Beispiele, sind solche Aufbauprojekte im Gange.